Suenan las notas de la Marcha Mambisa y custodiada por miembros del batallón de ceremonia de las FAR entra al plenario la Constitución de Guáimaro (1869). Foto: Irene Pérez/ Cubadebate.
Dra. Martha Prieto Valdés
Cubadebate
Es sabido que una Constitución que no se instrumenta se convierte en letra muerta; pero ella no es la que actúa, ni es responsable de ello. Los responsables de que esté viva, se aplique y sea garantía somos todos: directivos políticos y de los órganos estatales, de representación y administrativos a todos los niveles, y el aparato creado para el desarrollo de las funciones asignadas; los titulares y componentes de los órganos judiciales, de control y de aseguramiento de la seguridad ciudadana, así como los representantes populares, los actores sociales en todos los ámbitos y el pueblo en general.
El proceso de reforma de la Constitución de 1976 –como algunos defienden- o el nacimiento de una Nueva en 2019, aprobada por el órgano constituyente y el pueblo, ha supuesto algunos cambios de paradigmas y de contenidos. Se preservan las esencias que caracterizaron la anterior, resultado de años de transformaciones para establecer un Estado socialista, con sus asientos socioeconómicos y políticos; pero se introdujeron nuevos principios y valores rectores no sólo para la Constitución y el Estado, sino también para los derechos humanos –categoría que antes ni se usaba o se malentendía-. Cambios también en la estructura de poder, en el diseño económico, así como la inclusión de una amplia gama de derechos y garantías.
Pero no basta con que la norma exista, que la ley suprema lo regule, sino que se requiere de tiempos para su instrumentación plena, de pensamientos diferentes, valoraciones y acciones para su consecución, así como de mecanismos de control plural para que se logre la realización objetiva de sus contenidos, para que se cumpla, que se asegure la eficacia constitucional, en lo jurídico y también en lo material.
En estos 5 años, poco a poco, la percepción acerca de lo que es una Constitución está cambiando, de ser una ley de carácter puramente político, enunciativa, programática, en espera de leyes de desarrollo u otras infra legales, se están dando algunos pasos hacia lo que debe ser, un conjunto normativo, de esencia sociopolítica y fuerza jurídica, invocable en todo momento e instrumento garante de lo que postula. No sólo es lo que debe ser, sino lo que se necesita que se asuma y exprese: si es la ley suprema del país, ha de ser imperativa y obligatoria para TODOS; primero ella y luego lo demás. La regla es clara: “…Todos están obligados a cumplirla. Las disposiciones y actos de los órganos del Estado, sus directivos, funcionarios y empleados, así como de las organizaciones, las entidades y los individuos se ajustan a lo que esta dispone” (art.7). Y debe ser, porque así lo dispuso el pueblo.
También es cierto que las constituciones no pueden regularlo expresamente todo, serían muchos libros difíciles de leer, se quedaría estática frente a los cambios necesarios en la sociedad y más que garante limitaría derechos. Por eso, ellas contienen las esencias, lo básico, lo imprescindible en cada momento, debiendo establecer el entorno necesario para el nuevo Derecho que nazca, la actuación del Poder y la ciudadanía. El fundamento de lo anteriormente dicho es que si las sociedades cambian, se dan pasos hacia adelante o retrocesos en las disímiles esferas sociales y surgen nuevos intereses o posturas, se necesita un marco definido de hasta dónde se puede o debe, si se desea preservar la Constitución. De lo contrario, habría que desarrollar bastante a menudo un proceso para el cambio del texto supremo que no siempre generaría estabilidad social.
Con ese texto en lo básico, de lo que se tiene y de lo que se quiere lograr, se requieren disposiciones legales que desarrollen los contenidos constitucionales, los valores, principios y reglas consagrados; y que se establezcan los espacios de desarrollo de manera clara. Se tendrá, entonces, garantía del conocimiento de lo posible, de los derechos, las competencias y hasta dónde, tanto para el ejecutor o aplicador de las reglas como para las personas. La creación de disposiciones legales es una consecuencia necesaria para dar cumplimiento al mandato constitucional; una fuerte tarea que ha tenido la Asamblea Nacional del Poder Popular ante la amplitud de contenidos y de cambios postulados en el texto de 2019.
Ahora bien, no puede desconocerse que la regulación legal de esos contenidos -derechos, deberes y medios garantistas, el aparato de poder, las competencias y responsabilidades de cada institución-, no puede limitar en demasía su instrumentación, sino que tiene que hacerlo de acuerdo a como lo previó la letra mayor o norma superior. De ahí la importancia de la diferencia doctrinal, no asumida por muchos, entre “límites” y “limitaciones”, pero que puede ser importante para que lo que regule la ley no afecte los derechos y no se desconozca lo que la Constitución previó.
Respecto a la primera categoría, límites, se entiende como los contornos necesarios que se establecen jurídicamente para el ejercicio de los derechos sin vulnerar los derechos de los demás ni desconocer el orden legal; es la expresión de reglas que delimiten los comportamientos, las acciones e incluso decisiones desde el aparato de poder, imperativas para todos con la finalidad de asegurar el desarrollo de una sociedad diversa en su composición y en la que debe primar el respeto. En la nuestra siempre ha de ser bajo la máxima de “con todos y para el bien de todos”. La segunda, “limitaciones”, es expresión de restricciones que mediante normas, decisiones o acciones se imponen a los derechos más allá de los límites legales, y hacen que se estreche o achique el ámbito o espacio de actuación y que disminuyen o impiden el ejercicio de los mismos.
Vinculado a lo antes referido, vale señalar que en el orden técnico jurídico, nuestra Constitución en muchas oportunidades sólo enuncia la situación, relación o derecho, y remite a la ley de desarrollo para que ordene, o establezca limitaciones. De ahí que se asuma o no la diferenciación comentada, se hace una llamada de atención: lo que la Constitución regula, ha de elaborarse conforme a los límites que ella dispuso, que no son sólo las reglas directas que establezcan el cómo o hasta dónde, sino resultado de una apreciación integrada -pues una competencia de órgano estatal, el derecho o deber ciudadano se relaciona con otras previsiones-, y también esos valores y principios que contiene, que definen y pautan la actuación de todos.
Si faltan las leyes de desarrollo, no puede decirse que la situación, hecho, persona, relaciones, queden desprotegidos, sino que se ha de emplear directamente la Constitución, teniendo claro que los valores y principios antes mencionados también son imperativos y obligatorios; todo ello para hacer los análisis y aplicarla con su fuerza obligatoria, para la solución. No por gusto se consignó en el nuevo texto que ella era la norma jurídica suprema (art.7). Cierto que no se tiene mucha práctica en esta dinámica en los últimos años, por lo que hace falta un cambio en la manera de pensar y hacer en pos del bien, la seguridad y la justicia.
La solución antes señalada es la que también corresponde para resolver la complejidad que puede darse respecto a la vigencia temporal del Derecho, en especial, cuando al entrar en vigor la nueva Constitución, perviven, o mejor, sobreviven leyes y disposiciones generales aprobadas no solo bajo otras condiciones, sino otras reglas que pueden ser limitativas. Si la Constitución es norma, norma superior invalida la inferior, norma posterior deroga la anterior. Pero no solo es enunciar los principios técnicos-jurídicos, es tenerlos presentes en todo momento por los aplicadores del Derecho.
Otras cuestiones de interés para la salvaguarda e instrumentación constitucional son las relativas a si se puede mediante ley suprimir o modificar derechos, garantías y deberes consagrados en el texto supremo; al menos, en la nuestra no se puede, pues cualquier cambio requiere, además de la decisión de las “dos terceras partes del número total de los integrantes de la Asamblea Nacional… la ratificación por el voto favorable de la mayoría de los electores en referendo convocado a tales efectos”, (arts. 226 y 228). Esto es algo que se requiere muy claro, no sólo para los redactores de normativas o los órganos del Estado y gobierno en la instrumentación; sino para TODOS. Lo que en la Constitución se consagró, nos toca a todos accionar por su realización.
Desde lo doctrinal, aunque hay posturas diferentes, otra necesidad es asumir la diferenciación entre constitucionalidad y legalidad, por varias razones. En el orden estrictamente jurídico, una de ellas, es que la primera expresa la superioridad, imperatividad y fuerza de la letra mayor, su contenido respecto a las demás inferiores; al hacer el contraste entre cómo se regulan las instituciones, relaciones, hechos, derechos y otros, se aprecia que se corresponden. La segunda, mandata la sujeción de toda la creación y aplicación normativa inferior a la ley, aprobada por el legislativo.
Ello no implica desconocer la importancia del principio de legalidad, sujeción a la ley, entendida desde una perspectiva general; es exigir el respeto a la ley, pero preservar el orden necesario. Lo constitucional no es sólo Derecho, es también un resultado de esencia democrática-política, por lo que lo aprobado por el pueblo es superior a lo que dispone el representante, un órgano ejecutivo o de la administración. He aquí la importancia de los términos claros y los controles efectivos de constitucionalidad y de legalidad; previos, antes de aprobar las leyes, o posteriores durante la aplicación de todas las regulaciones.
En correspondencia, la ANPP es quien debe determinar la constitucionalidad de las leyes y demás disposiciones. Puede también revocar total o parcialmente los decretos-leyes, decretos presidenciales, decretos, acuerdos o disposiciones generales que contradigan la Constitución o las leyes y demás disposiciones dictadas por órganos competentes, o los que afecten los intereses generales del país. Hay aquí una línea clara de posibles acciones para garantizar que se cumpla lo previsto.
Cierto que nuestra Asamblea Nacional no es un órgano permanente, porque los Diputados no son profesionales de la política, sino que en su mayoría se mantienen en lo cotidiano en sus actividades laborales; de aquí la importancia de aumentar el vínculo representante-pueblo en la cotidianeidad, a través de diferentes medios, incluso vinculando no profesionalmente consultores o expertos, para que les permita advertir decisiones o normativas limitativas que puedan no corresponderse con los postulados superiores. Esto sería expresión de control del respeto a la necesaria correspondencia entre los contenidos constitucionales y la realidad social.
Es oportuno dejar claro que entre las disposiciones normativas también existe una relación de sujeción, las aprobadas por los órganos inferiores no deben limitar, desconocer o contradecir las creadas por los superiores, y si lo hicieran no debieran ser válidas. Lo antes dicho no se asienta en una jerarquía formal-jurídica, sino en la que existe, de carácter estato-administrativa y democrática entre esos entes públicos, en correspondencia con las formas y medios para su creación, así como las funciones y competencias que cada órgano tiene asignado, en la esfera de su actuación.
Es por lo antes referido que la Constitución (art.101, e), entre los Principios de organización y funcionamiento de los órganos del Estado establece que “las disposiciones de los órganos estatales superiores son obligatorias para los inferiores”. Esta expresión del control del respeto a la Constitución y demás disposiciones por los entes inferiores, estaba en la Constitución de 1976 cuando establecía las competencias de los diversos órganos estatales, y se reitera en esta; solo que ahora existen órganos diferentes al período anterior y no todas las disposiciones mantienen el mismo nombre.
También se debe destacar que, desde la sistemática jurídica, el orden en que se regulan los diversos órganos del Estado expresa una relación de jerarquía entre ellos, como también entre las disposiciones y decisiones que adopte cada uno. En la Constitución de 2019 el orden en que se regulan los órganos a nivel nacional, los provinciales y municipales; primero el representativo y luego los ejecutivos y administrativos; lo cual también se deriva de la implicación popular en la conformación del órgano. Asimismo, el puesto o lugar en que se enuncian algunas reglas o disposiciones, indica la sujeción entre ellas, de lo cual tenemos un claro ejemplo cuando al referirse a las disposiciones normativas generales siempre se consignan de la siguiente manera: Constitución, ley, decreto ley, decreto presidencial, decreto, y demás disposiciones generales.
Lo anterior, si no se queda sólo en lo formal, ha de generar sujeción de las inferiores a los límites previstos en las superiores para asegurar el cumplimiento de lo previsto. Es por ello que la implicación en la exigencia de respeto de la Constitución, las leyes, decretos leyes, decretos presidenciales y de las demás disposiciones generales, corresponde a todos los órganos del Estado, Gobierno y Administración, centrales y locales. Es más, cada órgano del Estado puede revocar, derogar, suspender y dar cuenta al superior, de aquellas normativas inferiores que desconozcan o afecten la Constitución u otras disposiciones superiores. Función y tarea en la que hay que seguir insistiendo para que sea efectiva, como garantía de los derechos y del orden previsto.
No es crear órganos para control, es que en la actuación diaria se tenga claro qué y cómo está regulado por los superiores, qué márgenes o amplitud de decisión se tiene, en qué ámbitos se tienen competencias para regular relaciones, hechos, situaciones; sin mirada verticalista, sino transversal e integradora. Que a la hora de crear regulaciones o adoptar decisiones se evite la contradicción con las superiores o que establezcan conflictos con las adoptadas para otras esferas o espacios, porque el destinatario es común, la población.
En ese control desde el texto de 1976, también se ha de implicar la Fiscalía General de la República, “velar por el estricto cumplimiento de la Constitución, las leyes y demás disposiciones legales por los órganos del Estado, las entidades y por los ciudadanos”, art. 156; es decir, por todos. ¿Cómo? A través de los procedimientos y procesos en los que se implica puede conocer de incongruencias normativas respecto a la actuación de órganos estatales y de administración, o de restricciones que afecten derechos, e incluso a través de las quejas que presenta la población en defensa de sus derechos e intereses. Ha quedado claro que no es sólo detectar las problemáticas, tanto en la Ley de la ANPP (nro.131/2019, Cap. XI) como en la de la Fiscalía (nro. 160/2022, art. 12, r) se prevé la competencia de esta última para promover ante la Asamblea Nacional del Poder Popular la declaración de inconstitucionalidad o la revocación, total o parcial, de disposiciones normativas que contradigan o afecten el contenido superior.
Cambios muy importantes previstos en la Ley de los Tribunales (nro.140/2021, arts. 3 y 13.) es su misión, así como los principios de la función judicial; estos dejaron bien definido que la impartición de justicia, debería ser “de conformidad con la Constitución, los tratados internacionales en vigor para el país y la legislación nacional”, fijando una relación de sujeción normativa y orden entre ellas; además de la aplicabilidad directa de la disposición normativa superior y el deber de los jueces de abstenerse de observar las disposiciones normativas que se le opongan en los procesos de toma de decisiones judiciales. Aquí hay un buen salto en el necesario abandono del esquema positivo-legalista –sólo lo que ley postula-, hacia la noción de lo constitucional y su superioridad respecto al resto del orden jurídico y político.
Un último elemento que merece ser revalorado es la cantidad de personas que deben implicarse para poder solicitar ante la ANPP el control de constitucionalidad de una disposición general (Ley ANPP, art. 156.1.h). Si bien es cierto que no definir límites cuantitativos haría imposible el control –recordemos la no permanencia de nuestro órgano representativo, sino que sesiona de manera ordinaria dos veces al año, salvo las necesarias sesiones extraordinarias para la toma de decisiones país- lo cierto es que 500 personas suponen una limitación al derecho a promover la revisión de tales regulaciones. No son acciones colectivas para desvirtuar la actuación de los órganos estatales superiores o locales; es asegurar la posibilidad, como personas, ciudadanos, pueblo, de estimular el control de constitucionalidad posterior, como expresión de la participación popular directa en el control y aseguramiento de lo que tenemos y lo que queremos o necesitamos.
En otras palabras, las respuestas a lo que se necesita no son solo desde lo jurídico, sino integrado con lo político y democrático-social, se requiere que seamos todos participantes en el aseguramiento de la Constitución y del respeto a la ley, como también garantes de los derechos humanos.
En conclusión, los retos se expresan en las necesidades de cambio de concepciones y prácticas, para lograr que lo previsto sea real, para que se corresponda lo jurídico con lo material; de lo contrario la legitimidad popular se afecta. Lo perfecto no existe, pero sí es posible lograr más y mejor. Hay logros innegables, pero siempre se puede y debe obtener más. Diremos, entonces hágase que la Constitución sea eficaz jurídica y socialmente; por eso, es esta identificación de algunos de los retos, para lograr lo que nuestro José Martí postuló como necesario: una Constitución ha de ser una Ley viva y práctica.
